英利10亿100兆瓦太阳能光伏发电项目落户涿鹿

第二十五条 外国人永久居留身份证登记的项目包括：姓名、性别、出生日期、国籍、本人照片、永久居留身份号码、发证机关、证件有效期等。

参见Jeremy Rifkin，Zero Marginal Cost Society，New York：Palgrave Macmillan，2014. [22]例如打车软件Uber力图成为地球上交通领域的操作系统。参见G.K.Hadfield，Legal Barriers to Innovation：The Growing Economic Cost of Professional Control over Corporate Legal Markets，Stanford Law Review，2007 (60)：1689，1695.转引自彭岳：《共享经济的法律规制——以互联网专车为例》，载《行政法学研究》2016年第1期。

[38]与之相对的是，传统出租车行业在盈利之外，同时承担了某种公益服务的责任，而目前无论从法律法规还是从社会规范的角度而言，专车平台尚无此种责任。但是，同时也必须看到是，分享经济也并非简单的非物质生产。尽管相对于数字经济的发展，法律规则的更新速度自然存在一定的滞后性，但是这并不妨碍规制部门在法定自由裁量权的范围内主动探索有效的规制模式。具体来说，如果仅仅为了契合现有法律制度，依靠传统法律关系进行拼凑，平台就会成为运用互联网技术的出租车公司，而不是新兴的互联网+产业。参见 Scott Goodson，If Youre Not Paying for It，You Become the Product，Forbes (March 5，2012)：152，http：//www.forbes.com/sites/marketshare/2012/03/05/if-youre-not-paying-for-it-you-become- the-product/#6bd6ac495d6e，http：//perma.cc/XQT4-3SUY，(最后访问时间：2019年3月21日)。

所谓算法歧视，只不过是新利维坦的冰山一角。毋宁说，App更类似于一块巨大的磁铁，平台可以通过它调动很多不属于它的资源，并制造其独特的产品。宪法规定的国务院的领导体制的变化，是影响不同时期这两种会议实际地位的消长的前提性、决定性因素。

如果遇到国家重大军政司法等综合问题，非政务院所能单独解决时，政务院则需与人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署召开联席会议，联合发布有关命令和决定。从国务院常务会议的人员构成及其在国务院议事决策过程中的核心地位来看，它是总理对国务院进行领导的一种行之有效的方式，而且在总理和各国务院组成部门之间形成了一个半正式的行政层级。[7] 参见林衍：《国务院常务会议是这样开会的》，载《新湘评论》2014年第14期。王万华，宋烁：《地方重大行政决策程序立法之规范分析——兼论中央立法与地方立法的关系》，载《行政法学研究》2016年第5期。

二是国务院常务会议居于绝对核心地位。[29] 参见前引24，《人民日报》报道。

（三）国务院会议制度变迁的特点 通过对事实的梳理和分析可以发现，在1982年宪法框架下，国务院会议制度的变迁呈现出以下三个显著特点。现行《国务院工作规则》规定国务院全体会议讨论决定重大事项，常务会议讨论决定重要事项，这种强行将国务院全体会议置于更重要的地位的做法并无必要，也不符合实际情况。但是，该条例适用于县级以上地方人民政府（第2条），参照适用于县级以上人民政府部门、乡级人民政府和国务院有关部门（第42条、43条），但并不规范国务院自身的决策过程和会议过程，为国务院的决策机制留下了立法上的空白。[27] 《坚持两手方针，保持旺盛斗志，夺取非典防治和经济建设双胜利》，载《人民日报》2003年5月22日第1版。

文革期间，国务院体制遭到了严重破坏，直至1982年宪法制定后，国务院会议制度才重新稳定，并逐步走上了制度化、规范化的道路，并产生了与1954年宪法时期截然不同的实践情况。[3] 与1954年宪法下的国务院会议制度相比，政务会议有以下两点值得注意：第一，政务院的领导体制是一种集体领导、集体决策的委员会制，因此政务会议具有出席人数和表决人数的要求，这种体制基本上被1954年宪法下的国务院会议制度所沿袭。2003年之后的《国务院工作规则》取消了这一规定，国务院会议的召集权专归于总理，这一变化落实和强化了总理职权，也体现了组织法领域的依法行政原则。[9] 参见前引5，中共中央文献研究室书，第522页。

从规范行政权力行使，保障行政行为合法性的角度来加强对行政权——特别是领导权力——的有效控制，应该属于行政组织法的研究内容，其中，各级政府及其部门的领导体制、会议制度、决策方式，更应该成为关注的重点。例如讨论政府工作报告、国民经济和社会发展计划。

这说明，国务院重要事务的决定权实际上集中于国务院全体会议。（二）国务院会议制度及其特点 1954年9月，第一届全国人民代表大会制定通过了《中华人民共和国宪法》（即1954年宪法），政务院改为国务院，实现了性质和地位的重要转变。

2003年温家宝任总理后取消了总理办公会议，有利于淡化决策的人治色彩，使国务院决策回归到法定的会议形式。图1  1954年宪法下的国务院领导体制 如图1所示，总理和国务院其他组成人员的法律地位相同，都是只有一个投票权，而1954年宪法中总理领导国务院工作，应该解释为总理只是在处理日常工作中有决定权。[14]长期以来，总理办公会议逐渐演变为法律规定以外的另一种决策会议，不但听取下级汇报，[15]也做出重大决策，[16]通过重要文件，[17]并一度写入了《国务院工作规则》中。在全面深化改革和全面推进依法治国的时代背景下，有必要着眼于国家治理体系现代化的总目标，修改《国务院组织法》，进一步完善国务院会议制度。这一时期国务院的领导体制如图1所示。以1956年《国务院公报》上刊载的经国务院会议通过或批准的文件为例，经国务院全体会议通过的有46个，经国务院常务会议通过的仅有11个，而1958年《国务院公报》上刊载的国务院决议和命令则全部是在国务院全体会议上通过的。

[25]《国务院工作规则》对开会频率的规定也越来越高，显示了其在国务院工作中日趋重要的地位。（4）决定任免香港特别行政区、澳门特别行政区的行政长官，并由总理签署相应的国务院令。

目前公开的《国务院工作规则》有7个版本，现行《国务院工作规则》是2018年修订的。[40] 五、国务院会议制度的完善与行政组织法的任务 党的十九大报告提出完善国家机构组织法，十九届三中全会关于《深化党和国家机构改革的决定》提出加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善党和国家机构法规制度，在十三届全国人大常委会立法规划中，《国务院组织法》的修改已被列为第一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案），[41]完善《国务院组织法》不仅具有必要性，而且相当紧迫。

虽然有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等实体法支撑，行政组织法作为一个学理概念也已经完全确立，但是，行政组织法究竟包含了哪些内容，要解决哪些问题，并不清楚。从上文的分析和近年的实践来看，在未来的《国务院组织法》修改中，可以在以下方面完善国务院会议制度。

1999年，我国把实行依法治国，建设社会主义法治国家写入宪法，随着国家（特别是国务院自身）对依法行政的强调，总理办公会议的合宪性和合法性成为不能忽视的问题，因此，取消总理办公会议、实现国务院会议形式向法定类型的回归在法理层面带有必然性。总理办公会议不定期召开，参加人员不固定，议题也具有一定的随意性，实际上是宪法和《国务院组织法》之外的一种会议制度。国务院会议制度关系到我国最高行政机关的决策方式和最高行政权的运行机制，实现国务院会议制度的规范化、法治化，应该是推进国家治理体系现代化、实现行政决策法治化的题中应有之义。目前，从宪法和行政法角度对国务院会议制度的研究相对较少，既缺乏在规范层面上的细致阐释，也欠缺对国务院会议制度的运作现实的描述和分析。

图2  1982年宪法下的国务院领导体制 （三）总理办公会议的过渡性 最后还需要讨论一下总理办公会议。政务院的会议，须有过半数政务委员出席始得开会，须有过半数出席的政务委员同意始得通过决议。

《李鹏主持总理办公会议，听取五月份工业生产情况汇报》，载《人民日报》1989年6月7日第1版。现行《国务院组织法》从1982年制定后一直没有修改，其条文过于简略和粗疏，而《国务院工作规则》经过长期的制定修改，其中部分内容已经相当成熟和稳定，未来有必要将这些在实践中证明行之有效的规则写入《国务院组织法》，提高其权威性、稳定性，为国务院的组织运行提供真正的法律保障。

第四，处理好总理负责制与民主集中制、国务院决策与党的领导之间的关系。根据1949年《中央人民政府组织法》的规定，政务会议每周举行一次，由总理负责召集。

行政决策、行政机关的内部审批、备案等内容宜先由各级政府在类似《国务院工作规则》这类的组织规范中加以规定，待时机成熟时再转化为法律的规定，吸收进《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，关于重大行政决策程序的规定或者可以被以后修改的中央和地方组织法吸收，或者可以作为特别规定而继续存在。1954年宪法和同届人大制定的《国务院组织法》，确立了国务院会议制度的法律框架。[19] 如1987年6月6日的国务院全体会议，即由当时的国务院副总理万里主持召开，《国务院全体会议决定撤销杨钟林业部长职务》，载《人民日报》1987年6月7日第1版。总理根据需要，或有三分之一以上的政务委员请求，得提前或延期召开会议。

相比较而言，国务院常务会议的次数远远超过全体会议，1993年至2003年期间，一届政府召开的国务院常务会议估计在70次左右。行政组织的设置只是行政权确立的第一步，行政组织的运行才是行政权行使需要面临的日常问题。

（二）国务院全体会议和常务会议地位的消长 取消总理办公会议后，国务院的决策型会议即集中到国务院常务会议和国务院全体会议。总理办公会议根据需要不定期召开。

在《国务院组织法》的修改过程中，应该进一步明确总理负责制的内涵，明确国务院组成人员，即总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的职权、责任、负责对象，明确总理在国务院会议中的最后决定权。[34] 参见前引32，任进书，第114页。